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吴敬琏新型城镇化要告别摊大饼和伪城市化

发布时间:2021-01-25 10:07:53 阅读: 来源:花生厂家

吴敬琏:新型城镇化要告别“摊大饼”和“伪城市化”

进行新型城镇化建设,首先要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法,要通过市场运作和政府的土地利用规划来提高城镇化效率。市场运作是基础,政府主要是顺势而为;其次,应按照十八届三中全会通过的《决定》精神,建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场,以便资源流向效率和回报最高的地方;最后,要改革行政层级制度,重新界定市场的职责,重新组织城市财政。只要解决体制问题,提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。  城市意味着人的亲近性、密集度和接近性,可以面对面交流、冲击,产生新的思想、新的概念、新的技术,这是城市最大的功能。城市化可以提高整个经济的效率。以上观点是经济学普遍共识,这和国内对于城镇化比较普遍的认识似乎很不一致。这也是很多问题分歧的起点,就是我们对城市化的功能有不同的认识。  旧型城镇化有两个特点:一是土地的城市化优先于人口的城市化,城市化变成了土地开发。也就是说,城市化不是去发展思想生产,变成了开发房地产;二是“摊大饼”式的城市发展,各地争相建设超大规模的城市。城市专业化程度很低,千篇一律。  关于城镇化发展道路,实际上我们已经讨论了好多年。最先是普遍认为城镇化进度太慢,和相同水平的国家相比,我国的城镇化水平比较低。大概是21世纪初期,中国的城镇化迅速发展,但在这个过程中出现了不少问题,如“造大城”和“摊大饼”,这些问题其实都涉及城镇化基本方向的问题。  我认为,中国在整个改革和发展中都存在一个问题,就是对一些改革发展的基本问题有不同意见和看法,事先并没有弄清楚。在改革进行中,大家的注意力都放在一些比较现象层面的问题上。实际上,基本问题没有弄明白,现象层面的问题是没有办法弄清楚的。所以,对于中国的城镇化道路,我想谈的是对一些基本问题的看法。  城镇化在现代发展中的地位和作用  先说第一个问题,城镇化在现代发展中的地位和作用是什么?这是一个最基本的问题。就像21世纪初期讨论股市的时候,讨论集中在涨或者不涨,有没有泡沫。有一次证监会召集的高层讨论会上,有学者提出一个问题——股市是干什么的?应该先要把这个问题弄清楚。实际上,当时是两种意见。一种意见认为,股市的作用就是方便企业融资,特别是按照当时证监会的说法,中国是一个社会主义的国家,股市发展主要是帮助国企融资。另外一种观点可能更经济学书呆气一点,说股市是一个有效配置资本资源的装置,它要给好的企业资本,剥夺坏的企业使用、浪费社会资本资源的权利。事实上,股市最后所有的问题都归结到这个基本问题上。不同的方针有不同的做法,结果也造成了各种各样的问题。  城镇化也是一样,到底为什么要城镇化呢?城镇化的作用是什么呢?两三年前最流行的看法,认为城镇化是增加需求、拉动增长的一种重要的途径。这个意见在一年多以前受到了很多人的反对,提出了第二种意见,说城镇化是工业化、现代化的结果,而不是一种推动力量。努力搞工业化,人口就会向城市聚集,城镇化就可以得以推进。  我个人认为,这两种意见好像都有问题。发展经济学所公认的城市化在工业化和现代化当中的作用,与上述认识是有很大的差别的。  美国布朗大学专门研究城市化的教授W·亨德森,在2007年写了一篇名为《中国的城市化:面临的问题及政策选择》的文章,他总结了整个发展经济学和城市经济学,对城市化的功能提出了一些公认说法。  这篇文章认为,从世界范围来看,一个国家在从低收入向高收入迈进的过程当中,城市化一直是快速收入增长和工业化的内在组成部分。它为什么是一个内在的组成部分呢?说得简单一点,就是因为城市化可以提高整个经济的效率。亨德森认为,现代化离不开城市化,因为大部分制造业和服务业活动在城市中开展,效率更高。  美国哈佛大学经济学教授E·格莱泽,在另一本书《城市的胜利:城市化如何让我国变得更加富有、智慧、绿色、健康和幸福》(2011年)里,提到佛罗伦萨为什么可以成为文艺复兴的一个起点城市呢?就是有才能的人都到这里来交流思想,从交流思想一直到交流绘画的技术,于是佛罗伦萨就成了文艺复兴的起点。诺贝尔经济学奖获得者卢卡斯也认为,城市是增长的发动机,创新的孵化、精湛技能的培育,无不在城市进行。  E·格莱泽的书里有大段讲城市的功能。他强调,城市意味着人的接近性(proximity)、密集度和亲近性,在这样的情况下,就形成了一个“思想市场”。思想者通过在自由的思想市场上的竞争和合作实现创新。科斯在去世前写的关于中国改革的书里,特别强调思想市场。科斯认为,中国现在一个大的缺点就是缺乏思想市场。  2007年中财办请了新增长经济学代表人物、美国经济学家罗默等国外学者来中国做“十二五”计划预研究。罗默来了之后,在北京大学做了一个报告,强调中国城市化要加速。他说,城市化的最大作用是什么呢?就是城市能够有效地生产思想(ideas)。在城市当中,因为有人的亲近性、密集度和接近性,所以通过人和人之间的面对面的交流、冲击,就可以产生新的思想、新的概念、新的技术,这是城市最大的功能。  以上观点是经济学普遍公认的认识,但和国内对于城镇化比较普及的认识好像很不一致。这也是好多问题分歧的起点,就是我们对城市化的功能有不同的认识。  但是,城市化也有它的负面效应。就是因为城市化人口密集,就会造成交通拥堵,垃圾处理、公共卫生管理变得复杂和困难,治安管理的难度加大。总而言之,城市生活的成本就会比较高。显然,我们应该尽量发挥城市的正能量,尽量减少负面效应;如果正能量没发挥,负面效应很大,那就会出问题。中国旧型城镇化的问题就在这里。  旧型城镇化存在的问题和产生根源  旧型城镇化有什么特点呢?有一个从现象上就可以看出的特点,就是土地的城市化优先于人口的城市化,城市化变成了土地开发。土地的城市建成区的面积增长,比城市人口的增长要高好几倍。城市的市中心的容积率比发达国家要低得多,城市人口的人均占地面积比发达国家多得多。也就是说,城市化不是去发展思想生产,变成了开发房地产。在城市化的过程中,提高效率的功能发挥不大,而这是它的基本作用。  第二个特点是“摊大饼”式的城市发展,各地争相建设超大规模的城市。我国的城市专业化程度很低,千篇一律。只要扩大规模就可以,同构化很严重。在亨德森的上述文章中就讲到一个问题,他说,总体看中国的城市化进度比其他国家落后,城市居民的数量比世界其他同样发展水平的国家要低。但是,出现了一个很特别的情况:一方面是小城市偏枯,另一方面又有特别多的特大规模城市,也就是说500万人口以上的城市特别多。这样的城市运作效率是很低的,北京就是这样的例子。而全国有很多很多这样的城市,正在向特大城市迈进。  关于城市的发展,亨德森讲到一个结构变化的规律。在工业化时期是农村人口移向城市,所以制造业先在城市中发展起来。但是很快,大概在20世纪中期,制造业的技术变成了一个非常一般性的、标准化的技术,并不要求工人有很高的教育水平、知识水平和技术水平,而在城市里的生活成本又比较高,所以,这些制造业企业就从大城市移向小城市。  我们“摊大饼”式城市发展的结果是把金融业、服务业、制造业还有政府都放在里面。各种专业的人员,包括大部分的制造业集中大城市,而制造业里面的工人叫农民工,农民工是没有城市化的,实际上他不是市民,他的知识和技术水平其实都是比较低的。这就出现了“伪城市化”的问题。关于城镇化率,现在有两个数字,一个是国家统计局说的52%,但是其中有相当一部分是伪城市化,就是实际上不能参加罗默说的生产思想(idea)过程,只是做一些简单加工。如果把这部分刨掉之后,我国的城市化率只有35%。  这样的旧型城镇化就造成了很多问题。  首先是大拆大建,侵犯民众利益。其次是小城市偏枯,特大城市疯长。最终结果就产生了两个效率问题:城市建设过程中占地面积过大,投资效率低下,各级政府债台高筑,威胁国家金融体系的稳定。资源的稀缺决定了做事情时间上和空间上不能错配,今天只能做今天的事,明天的事不能放在今天做。以后你该干的事,你现在非要干,那就是债台高筑,就得借钱。这又引出第二个经济学的基本常识——借了钱是要还的。但是,很多人好像没有这样的概念,在城市建设中,只要能借到钱就往里投。  现在有一些研究,发现我国现在的资产负债表杠杆率太高,杠杆率太高就有出现系统性风险的危险。以前以为主要是企业的负债率太高,这两年发现各级政府的负债率也很高。根据国务院的要求,现在审计署正在审计,本来说10月要公布,到目前为止还没有公布,这个数字大概不小。  旧型城镇化造成的另外一个问题,就是建成的城市运作效率很低。城市提高效率的好处没有充分发挥,但是负面效应却充分显露:交通拥堵,生态环境恶化,城市运营成本高昂。北京就是一个典型,每个人的生活半径都很长,每天几百万人进来一次,出去一次。空气污染甚至到了爆表的程度。  对于旧型城镇化造成的问题,中科院院士陆大道等已经呼吁了很多年。为什么会产生这些问题?追随他的研究进行梳理,主要有下面几个原因:  第一个原因是政府主导了城镇化的过程,把造城当成是提高政绩的重要甚至是主要的手段。城市的来源无非是两个:一种情况是从“市”来的,有交易的需要,就要集聚,于是在中世纪的时候就出现了城市;还有一种途径具有中国历史的特点,是从“城”来的。城在中国的古汉语里面是都,是政治中心。在中国的历史里,城市是从“城”来的。在计划经济之后,就沿袭了这个格局。我户口本上的籍贯是重庆 。重庆过去是西南地区的经济中心,因为它在三峡的上游,但是计划经济下,就比不上成都,成都是省会。华北地区政治中心在北京,经济中心在天津 。但是,后来经济中心都敌不过政治中心。这是整个经济社会组织的格局造成的。  第二个原因是就是土地产权制度。我国现在土地产权制度是两块:农村那一块是集体的,最终拥有者是农民,但实际上没有处置权利,也得不到利益;城市土地按照1982年宪法的规定,城市土地属于国有。所以,城市化过程中就出现这样的问题:农村土地要转到城市,先有一个征购,再转成国有进行招拍挂。而农村土地征购的时候,按照规定,是要按照土地的农产值定价的。这就造成转成城市土地后,形成的差价非常大。这个差价就属于新所有者所有,农民无法享受。因此就造成了很大的一个推动力量,要造大城,摊大饼,要尽量把城市规模做大。这不仅可以表现政绩,还能够有财政的支持,这就出现了所谓的土地财政的问题。  还有一个原因是中国的行政级别是层级化的。本来市场活动中,城市和城市之间是平等的,但我国不是。我国有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越上级的城市支配资源的能力越大。反过来,越大规模的城市往往明文规定的行政级别,或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一种循环,就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源,扩大自己的规模。规模越大以后,它的行政级别或者是实际的行政级别越高。这就造成了一种循环,现在的小城市很偏枯,而大城市扩张得太厉害。这么一些很深层的体制上的原因,造成了旧型城镇化的造城运动很风行。  走出发挥城市创新功能的城镇化道路  那么,如何解决这些问题?我认为,这必须和十八届三中全会通过的《决定》提出的全面深化改革相联系,改变体制上的一些缺陷,把这些缺陷改掉,新型城镇化才有可能成功。  结合亨德森以及陆大道院士批评造大城运动的研究和观点,我认为,进行新型城镇化建设,首先,要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法,要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率。市场运作是基础。政府应做什么?主要是顺势而为,土地运用的规划要由政府来做。同时按照规划,政府进行管制。农用土地、城市工商用地和住宅用地应该有划分,这个划分要有行政权力的管制。  其次,按照《决定》所说的,建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场,以便资源流向效率和回报最高的地方。  最后,要改革行政层级制度,重新界定市场的职责,重新组织城市财政。这是《决定》中提出来的,其实都可以做到。只要解决体制上的问题,提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。  十八届三中全会做出了全面深化改革的决定,我认为,这些都有利于推行更有效率的城镇化。现在应该全社会共同努力,推进新型城镇化建设。有关改革会冲击原有的利益格局,需要以更大的政治勇气和智慧冲破阻力和克服困难,把各项改革落到实处。另外,在深化改革的过程中也要考虑实际的困难。因为现在城市建设虽说效率很差,但它各个环节之间经过磨合,大体上可以协调运转。比如说大规模城建投资,可以卖土地,卖土地就可以充实收入。如果一个环节发生了改变,其他的环节就会和它发生矛盾。旧型城镇化的问题是长时期的偏差造成的结果。当推行改革的时候,不能不考虑到实际会发生的困难,要做通盘的设计考虑。以《决定》中提到的地方政府可以发债为例,这是一个很复杂的工程,地方政府可以发债,那么什么情况下可以发债?谁对债务进行负责?怎么监督?有一整套问题需要解决。  所以,政府、业界、学界都要加强学习,提高水平,对自己的行为方式做出调整。在学习十八届三中全会文件的基础上,深入研究城镇化有关的各种问题,支持帮助政府来执行这些改革计划。总体看,我认为我国城市化现在的水平还很低,和城市化有关的各个行业大有用武之地。相信我们可以走出符合我国实际、能够发挥城市创新功能的城镇化道路。我期盼着这一天的到来。

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